Acuden muchos funcionarios al despacho aduciendo que han recibido una orden de un superior por medio de una nota informativa o por medio de una circular y se somete a debate si tal orden, caso de no ajustarse a derecho, puede ser recurrida.

Si tuviera que resumir la respuesta diría que hay que distinguir. Si esa circular, nota informativa, instrucción contiene un mandato expreso, da una orden en toda regla de comportamiento de tal suerte que la nota o la instrucción pone fin a la actuación que hay que realizar, la MISMA EQUIVALE A UN VERDADERO ACTO ADMINISTRATIVO Y PUEDE SER IMPUGNADA; Ahora bien, no toda circular, no toda nota informativa y no toda instrucción contiene un mandato o un verdadero acto administrativo que genera una orden expresa de actuacion, sino que puede tratarse de una mera directriz o digámoslo de otra manera, dicha nota o instrucción no deje de ser un acto de “mero trámite”. Si se trata de esto ultimo, no es impugnable.

En palabras jurisprudenciales:

“La jurisprudencia ha elaborado una serie de criterios para distinguir cuándo nos hallamos ante una simple instrucción de efectos internos y cuándo el acto impugnado es una auténtica disposición general. En el primer caso no son susceptibles de ser impugnadas ante esta jurisdicción, mientras que sí son revisables las disposiciones generales”.

Las circulares o instrucciones de orden interno deben limitarse a aspectos meramente organizativos internos de la Administración, pero en muchas ocasiones contienen mandatos de actuación o de interpretación que pueden tener proyección externa respecto a los particulares.

Las circulares e instrucciones poseen un efectivo valor jurídico, diferenciándose de los reglamentos en que tales instrucciones producen sus efectos «ad intra» de la Administración mientras que las normas reglamentarias producen sus efectos «erga omnes» con independencia de su relación con la Administración, y aún encontrándose fuera de la organización administrativa o de las llamadas relaciones especiales de poder. Así se deduce del Artículo 21 de la ley 30/92 que señala que «Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

Por tanto, son plenamente impugnables al  producir efectos respecto de los cuales puede legítimamente discrepar y no pudiendo sino afirmarse que aún cuando tales efectos se produzcan en el ámbito interno de la Administración las indicadas instrucciones de servicio no resultan ajenas al principio de legalidad, a la sujeción al ordenamiento jurídico y en suma al control judicial de las mismas.

Como ejemplo de lo contrario veamos lo que dice una sentencia judicial sobre una instrucción sobre: » Directrices para el disfrute de las vacaciones anuales durante el año 2007″. La Sentencia analiza la naturaleza jurídica de dicha instrucción y llega a la conclusión de que el Recurso es INADMISIBLE. Dice la sentencia:

“….A la vista de su contenido hemos de concluir que estamos ante una instrucción de carácter interno, pues tiene la finalidad de dar directrices de funcionamiento interno que tiende a organizar el disfrute de las vacaciones por los funcionarios de policía del Ayuntamiento afectado y, así, se afirma que se dictan con el objeto de que en cada turno se confeccione el cuadrante correspondiente y se facilite al Sargento de Personal, y se incluya en el cuadrante anual . Se trata por tanto de dar a conocer unas líneas generales a fin de que por el Sargento de Personal, es decir, un subordinado, se confeccione el cuadrante correspondiente

Las instrucciones, igual que las circulares, no alcanzan propiamente el carácter de fuente del Derecho, sino que se trata de directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de esa jerarquización. La jurisprudencia ha elaborado una serie de criterios para distinguir cuándo nos hallamos ante una simple instrucción de efectos internos y cuándo el acto impugnado es una auténtica disposición general. En el primer caso no son susceptibles de ser impugnadas ante esta jurisdicción, mientras que sí son revisables las disposiciones generales (art. 106 CE (LA LEY 2500/1978) y 1.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)). Y así, la instrucción ostenta una naturaleza normativa particular de carácter interno, dirigida únicamente a los propios órganos inferiores y no a los administrados, que no pueden ver quebrantados por la misma sus derechos fundamentales de una manera directa y frontal, que sólo puede ocurrir por un acto concreto de aplicación de la Instrucción, que sería el único acto residenciable ante esta Jurisdicción» (STS de 1 de febrero de 1990).

Y es que la Instrucción a efectos internos, se funda en la jerarquía orgánica y, aunque son vinculantes para el órgano al que se dirigen, no constituyen norma jurídica para los particulares, pues las indicaciones que se efectúan en las directrices no pueden rebasar dicho ámbito. Las denominadas instrucciones, al igual que las circulares, no alcanzan propiamente el carácter de fuente del Derecho, sino tan solo el de directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de esa jerarquía que preside la relación entre ambos, cuyos efectos jurídicos consisten en su cumplimiento por los destinatarios, incurriendo en responsabilidad disciplinaria en caso contrario. El Tribunal Supremo se refiere a las instrucciones «… concebidas en principio como no innovadoras…» y que, por tanto, sólo «…van a repercutir en los sujetos pasivos a través de los actos de aplicación individual y es sólo entonces cuando aquellos podrán impugnarlo…» reflejando en su conjunto «…una trascendencia puramente doméstica, sin que el marco de publicidad donde se insertan constituya una práctica susceptible de alterar su naturaleza…» (Sentencia de 3 de octubre de 2001 y de 16 de octubre de 1991).

Debemos recordar la dicción literal del  , que es como sigue: «los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio». El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de señalar (véanse en este sentido Sentencias de 24 de mayo de 1989 y 27 de noviembre de 1997), que las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de organización administrativa con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura, con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria, siendo la Sentencia de 7 de junio de 2006 (doctrina que se reitera en la Sentencia del propio Alto Tribunal de 26 de enero de 2007), la que va más allá y precisa que «el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende sólo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión. Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos, sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC. Y en este caso, se tratará de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten».